Il P.U.R. della Campania e la presa in carico degli autori di reato con misure di sicurezza: valutazioni di processo e di esito basati sulle evidenze (e non le opinioni) del periodo 2018-2023.
Autori
Coordinamento Gruppo regionale interistituzionale prevenzione e gestione REMS e salute mentale in carcere della Campania – P.U.R. ex Accordo C.U. n. 188/2022
Il contributo è stato oggetto di una relazione al XV Congresso SIEP “Oltre il posto letto: Riabilitare la residenzialità” (23-25 novembre 2023, Bologna), rispetto alla quale sono stati aggiornati i dati fino al 31.12.2023.
Premessa
A distanza di 15 anni dal D.P.C.M. 1° aprile 2008 – che ha sancito il completamento della riforma della sanità penitenziaria e di 11 dall’art. 3-ter della L. 9/2012 e 8 dalla legge 81/2014 – che hanno disposto la definitiva chiusura ed il superamento degli Ospedali Psichiatrici Giudiziari - ancora appaiono necessarie quelle definizioni di campo e quelle informazioni essenziali per identificare correttamente l’oggetto del processo disposto con le richiamate norme e che, in concreto, ha determinato l’abolizione di quest’ultima risposta, sostanzialmente e formalmente manicomiale, ai bisogni degli autori di reato con infermità psichiche.
La chiusura degli OPG non ha determinato il superamento delle criticità e inadeguatezza che dette strutture rappresentavano ma, piuttosto, una progressiva e maggiore evidenza delle diversificate problematiche che ne costituivano la strutturale architettura operativa e normativa, con prioritario riferimento al rapporto con la normativa penale.
Tuttavia, chiare risultano le Istituzioni chiamate, esclusivamente, a dare attuazione alla disciplina che ha disposto la chiusura degli OPG e che ne rappresenta il riferimento ineludibile.
La legge 30 maggio 2014, n. 81, infatti, interviene con obbligazioni precise in tema di gestione delle condizioni individuali di proscioglimento per incapacità di intendere e di volere, al momento della commissione del reato, e di pericolosità sociale, in capo a due soggetti:
- il primo, l’Autorità Giudiziaria, che deve disporre “nei confronti dell'infermo di mente e del seminfermo di mente l'applicazione di una misura di sicurezza, anche in via provvisoria, diversa dal ricovero in un ospedale psichiatrico giudiziario o in una casa di cura e custodia, salvo quando sono acquisiti elementi dai quali risulta che ogni misura diversa non è idonea ad assicurare cure adeguate e a fare fronte alla sua pericolosità sociale“;
- il secondo, le Regioni e le Province Autonome, che, attraverso i competenti dipartimenti e servizi di salute mentale delle proprie aziende sanitarie, devono definire obbligatoriamente i percorsi terapeutico-riabilitativi individuali per le persone cui è applicata una misura di sicurezza OPG/CCC, ed inviarli alla competente autorità giudiziaria, documentando in modo puntuale le ragioni che sostengono l’eccezionalità e la transitorietà delle misure di sicurezza detentive provvisorie o definitive.
La collaborazione tra Autorità Giudiziaria e Servizi sanitari – anche integrata con gli Uffici Distrettuali di Esecuzione Penale Esterna e gli Organismi Forensi – è compresa tra le attività già previste dalla prima regolamentazione in tema di REMS e misure di sicurezza, specificamente definita all’art. 7 dell’Accordo sancito dalla Conferenza il 26.02.2015.
Gli scambi informativi previsti, da avviarsi sollecitamente, fin dall’avvio delle indagini preliminari e, pertanto, anche favorendo attività che precedono la formalizzazione di valutazioni tecnico-peritali, sono finalizzati ad attuare le disposizioni della legge 30 maggio 2014, n. 81, riguardo all’applicazione delle misure di sicurezza detentive, la loro trasformazione e l’eventuale applicazione di misure di sicurezza, anche in via provvisoria, non detentive.
Circa l’applicazione delle previsioni recate dalla Legge n. 81/2014, le rilevazioni disponibili hanno evidenziato, già dai primi anni, esiti del tutto divergenti dalle finalità sancite, aumentando e non riducendo il numero delle misure di sicurezza detentive disposte, per la quasi totalità in via provvisoria, come può evincersi dai dati riferiti alle competenze della Campania (Tab. 1).
Le necessità informative per un appropriato ed attuale monitoraggio del processo
Alla rilevanza del processo di superamento degli OPG ha fatto sempre e immediatamente seguito la necessità di disporre di informazioni attendibili e specifiche che rendessero appropriate le diversificate attività e regolamentazioni secondarie e maggiormente collegate all’operatività degli attori istituzionali coinvolti.
Negli anni immediatamente successivi al D.P.C.M. 1° aprile 2008 – che aveva disposto, all’Allegato C, un percorso finalizzato a definire interventi di riorganizzazione dei Dipartimenti di Salute Mentale idonei a consentire l’esecuzione delle misure di sicurezza in parola in contesti ordinari e in coerenza con il dettato costituzionale e la legge n. 833 del 1978 – le informazioni necessarie erano molto generali e riguardavano sia la reale configurazione degli OPG e le caratteristiche della popolazione ivi ristretta, sia i percorsi che determinavano l’ingresso e la dimissione da queste strutture penitenziarie.
Se, in quegli anni - precedenti alla promulgazione della normativa primaria che ha disposto la definitiva chiusura degli OPG e l’istituzione delle Residenze per l’Esecuzione delle Misure di Sicurezza OPG e CCC (REMS) – le necessità informative riguardavano prevalentemente la ricognizione delle persone presenti in OPG, distinguendo quanto prosciolti e in misura di sicurezza da quanti non prosciolti e in esecuzione di misure cautelari o pene, oggi le stesse necessità risultano interessare prevalentemente quanti in lista di attesa per l’ingresso in REMS.
Per quanto relativo alla popolazione presente negli OPG, è opportuno ricordare oggi le rilevanti imprecisioni dei dati sulla presenza di “internati” – cioè di persone prosciolte e ritenute socialmente pericolose, a cui era applicata una misura di sicurezza – che erano disponibili in quegli anni. Sebbene le informazioni rese disponibili dal Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria (DAP) evidenziassero una consistenza variabile tra le circa 1484 presenze nel 2011 e le 1015 del 2013 (Tabella n. 2), le analisi di dettaglio sui dati effettuate dalle Regioni in sede di riparto delle specifiche risorse finanziare annualmente erogate per l’assistenza sanitaria negli OPG avevano documentato, per esempio, la diffusa ed erronea abitudine di computare come presenti negli OPG anche molte persone già dimesse ed assistite all’esterno in applicazione di una Licenza Finale di esperimento (LFE). Al 31 dicembre 2012, con esclusione dell’OPG di Barcellona Pozzo di Gotto, questa quota di persone che, sebbene dimesse di fatto, in precedenza veniva erroneamente computata tra la popolazione presente in OPG, ammontava a ben 305 persone (Tabella n. 3). I dati delle presenze in OPG negli anni in cui le informazioni ordinariamente fornite dal DAP sono state elaborate e corrette dalle Regioni, e hanno documentato una consistenza di quella popolazione internata di molto inferiore a quella che ancora oggi viene talora rappresentata (1400-1600), erroneamente e senza alcuna giustificazione. Riguardo alle motivazioni della riduzione del numero dei presenti in OPG in quel periodo, va anche evidenziato che – in aggiunta alla nuova attenzione posta con il DPCM 1° aprile 2008 sull’inappropriatezza di quelle strutture penitenziarie e delle modalità di assistenza che venivano erogate - non possono ritenersi già attivi quei forti indirizzi verso la residualità del ricorso all’applicazione delle misure di sicurezza detentive, solo successivamente introdotti con la legge 30 maggio 2014, n. 81, e che hanno contribuito a portare a 672 le presenze in OPG già al 31.12.2014 (Tabella n. 4).
Relativamente alle liste di attesa per l’ingresso in REMS, è qui sufficiente richiamare la criticità evidenziata dalla Corte Costituzionale nella Sentenza n. 22/2022, laddove ha dovuto prendere atto che, in risposta ai quesiti formulati con l’ordinanza istruttoria n. 131 del 2021, nella relazione depositata dal Ministro della giustizia, dal Ministro della salute e dal Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome “le rilevazioni dei dati sulle persone in attesa di essere collocate in una REMS (e dunque in “lista d’attesa”) non sono omogenee: al 31 luglio 2021, 750 persone secondo il DAP, e 568 secondo la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome – a quest’ultimo dato dovendo però sommarsi 103 persone che secondo la Conferenza non sono inseribili nell’immediato nelle REMS, trattandosi ad esempio di persone detenute in carcere ad altro titolo, irreperibili o dimoranti in uno Stato estero” (Tabella n. 5).
Anche riguardo all’offerta al tempo disponibile di posti in REMS, la Corte Costituzionale, nella stessa Sentenza, ha preso atto che la predetta relazione del Ministro della giustizia, del Ministro della salute e del Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome evidenziava, “alla data del 31 luglio 2021, la presenza di 36 REMS attive (tra definitive e provvisorie) sul territorio nazionale, per un totale di 652 posti letto disponibili, di cui 596 occupati ” e che, “tenendo conto delle previste rimodulazioni dei programmi regionali avviati o realizzati, la dotazione a regime dovrebbe innalzarsi a circa 740 posti letto” (Tabella n. 6).
In sintesi, i dati presentati evidenziano come le diversificate problematiche del sistema implementato per superare gli OPG non possano essere semplicisticamente ed erroneamente ricondotte ad una inadeguatezza quantitativa dell’offerta di posti nelle REMS - che, avuto riguardo per i dati evidenziati, non sussiste - ma debbano trovare soluzioni più complesse e diversificate, che vanno dal “superamento dell’inerzia” legislativa all’adeguamento del funzionamento del sistema di presa in carico che, per le persone prosciolte e ritenute socialmente pericolose, coinvolge i Servizi sanitari delle Regioni, l’Autorità Giudiziaria e l’Amministrazione della Giustizia.
L’attuale regolamentazione nazionale di riferimento
Nel contesto descritto in precedenza, assume particolare rilevanza l’aggiornamento delle modalità e procedure di collaborazione interistituzionale inerente alla gestione dei pazienti in misura di sicurezza di cui all’Accordo Rep. Atti n. 188 sancito dalla Conferenza Unificata il 30 novembre 2022, che ha concluso un percorso avviato fin dall’attivazione delle prime REMS nel 2015.
I termini essenziali della nuova regolamentazione nazionale – unico atto di regolamentazione successivo alla sentenza della Corte Costituzionale in precedenza richiamata - sono i seguenti:
- la centralità della presa in carico delle persone sottoposte a misura di sicurezza da parte del DSM del territorio di riferimento per residenza o domicilio (o di commissione del reato per quanti senza fissa dimora), al quale afferisce una rete dei servizi sociosanitari comprensiva dei servizi e delle strutture destinate ad accogliere le persone alle quali è applicata dall’Autorità Giudiziaria, prioritariamente, una misura non detentiva ovvero, quale extrema ratio, la misura di sicurezza detentiva del ricovero in una REMS di riferimento regionale, nel rispetto del principio di territorialità (art. 1)
- la formale istituzione e assegnazione delle relative competenze da parte delle Regioni e delle Province Autonome ai Punti Unici Regionali (P.U.R.) che, operando d’intesa ed in costante raccordo con i DDSSMM e le AASSLL, cui compete l’erogazione delle prestazioni sanitarie, assicurano specifiche attività in relazione alla Magistratura e all’Amministrazione Penitenziaria, compresa l’indicazione della REMS cui assegnare le persone destinatarie di misure di sicurezza detentive OPG/CCC e la gestione della lista di attesa REMS regionale, nell’ambito della generale e prioritaria ricerca e facilitazione di soluzioni assistenziali in contesti non detentivi (art. 3);
- la gestione unica regionale della lista di attesa per l’accoglienza in REMS, secondo specifici criteri di priorità, aggiuntivi a quello cronologico di assegnazione (art. 4);
- la definizione, a cura del Dipartimento di Salute Mentale (DSM), per ogni paziente al quale è applicata una misura di sicurezza per infermità psichica, di uno specifico progetto terapeutico-riabilitativo individualizzato (P.T.R.I.), periodicamente verificato, che comprende obiettivi generali e specifici, prevenzione di comportamenti a rischio, specifici trattamenti e interventi comunque finalizzati al reinserimento sociale, anche attraverso la gestione dei rapporti con la famiglia, la comunità esterna e il mondo del lavoro (art. 8);
- la definizione, mediante specifici Accordi, delle modalità di collaborazione con la Magistratura, ai fini dell'attuazione delle disposizioni normative di cui alla legge 30 maggio 2014, n. 81, inerenti all’applicazione delle misure di sicurezza detentive, alla loro trasformazione e all'applicazione di misure di sicurezza non detentive, al fine di ridurre il rischio di nuove forme di istituzionalizzazione, con specificazione delle essenziali finalità e modalità operative;
- l’attivazione di una Cabina di Regia nazionale presso il Tavolo di Consultazione Permanente per la sanità penitenziaria che - integrando il Comitato Paritetico Inter-Istituzionale ex art. 5, c. 2, D.P.M. 01.04.2008, e in stretta collaborazione con l’Organismo di Coordinamento per il superamento degli OPG ex L. n. 81/2014 – assicuri il coordinamento, il monitoraggio e l’attuazione delle disposizioni normative e proponga ogni utile iniziativa finalizzata alla pronta soluzione delle problematiche riscontrate;
- l’uniforme e continuo monitoraggio delle attività da parte di tutte le Regioni e PP.AA. – con priorità per gli ingressi e le uscite dalle REMS, la definizione dei progetti terapeutico riabilitativi individuali ai sensi della legge n. 81/2014, la gestione delle liste di attesa e le informazioni sui percorsi di presa in carico sanitaria in applicazione di misure di sicurezza non detentive - attraverso il Sistema informativo SMOP della regione Campania, già adottato dalla quasi totalità delle Regioni e, in particolare, da tutte le Regioni e PP.AA. sede di REMS, da integrare, previo specifico decreto ministeriale, nei flussi informativi del Ministero della salute (art. 14);
- l’allineamento ed eventuale unificazione della gestione informatizzata di monitoraggio continuo e complessivo dell’esecuzione delle misure di sicurezza detentive e non detentive applicate sul territorio nazionale tra Regioni e PP.AA., Ministero della Salute e Ministero della Giustizia (art. 14).
Particolare attenzione è stata dedicata all’adeguamento della gestione delle liste di attesa REMS che – uniche per ogni Regione e gestite dal relativo P.U.R. – devono consentire la differenziazione di quanti dei destinatari di formali provvedimenti di assegnazione si trovino nell’effettiva necessità o possibilità di accoglienza in REMS e, in particolare, assicurando le seguenti distinzioni:
- le persone che hanno prioritario accesso alle REMS in quanto non usufruiscono di “soluzioni assistenziali, non solo residenziali, alternative alla REMS” (documentate dal competente Servizio di presa in carico) ovvero si trovano collocati in contesti inappropriati quali gli Istituti Penitenziari (limitatamente ai casi interessati dalla sola applicazione di una misura di sicurezza, c.d. sine titulo) ed i Servizi psichiatrici di Diagnosi e Cura (SPDC);
- le persone che, sebbene destinatarie di una misura di sicurezza che comporterebbe il ricovero in REMS, devono essere escluse dalla lista di attesa e inserite in elenchi separati da monitorare periodicamente, in quanto la misura disposta non può, in concreto, essere eseguita per specifiche motivazioni (tra cui, irreperibilità, espatrio, temporanea collocazione in strutture territoriali diverse dalle REMS, detenzione in carcere per altri procedimenti penali).
I dati e le valutazioni di processo e di esito della Campania
Per quanto relativo all’implementazione del livello regionale di coordinamento del sistema di presa in carico dei pazienti in misura di sicurezza, il P.U.R. era sostanzialmente già stato istituto in Campania nel 2011 nell’ambito dell’attuazione di altro e pertinente Accordo sancito dalla Conferenza Unificata in tema di superamento degli OPG (nota 2). Adeguato formalmente alla nuova regolamentazione del 2022, garantisce in continuità tutte le funzioni previste dalla nuova regolamentazione, con la partecipazione di rappresentanti di tutte le Aziende Sanitarie Locali, dell’Amministrazione Penitenziaria, dei Tribunali e delle Procure della Repubblica e degli Uffici per l’Esecuzione Penale Esterna.
Di seguito vengono presentati i dati quantitativi e qualitativi inerenti al costante monitoraggio e accompagnamento delle attività dei servizi territoriali in tema di misure di sicurezza e gestione della salute mentale in carcere realizzato dal P.U.R. regionale dal 2018 al 2023.
Le informazioni riguardano, in particolare, l’andamento dell’applicazione delle misure di sicurezza per infermità psichica, la loro modifica verso la revoca o la trasformazione in misura di sicurezza non detentiva, la performance dei DSM nel rendere disponibili Progetti individualizzati di presa in carico dei pazienti, la lista di attesa e la gestione, fino alla risoluzione, della criticità derivante dalla presenza in carcere sine titulo di pazienti psichiatrici autori di reato.
Come anticipato, le liste di attesa rappresentano una delle questioni più complesse, dibattute e attuali in tema di misure di sicurezza, che risulta essenziale per un corretto approccio alla valutazione dell’adeguatezza dell’offerta di posti in Rems rispetto al fabbisogno regionale. Al riguardo, si ritiene non più possibile limitarsi a trattare le liste di attesa facendo riferimento al mero elenco generale delle misure di sicurezza disposte dall’Autorità Giudiziaria ed esitate in provvedimenti dell’Amministrazione Penitenziaria di assegnazione in REMS. Diversamente, come previsto dell’Accordo sancito dalla Conferenza Unificata il 30.11.2022, è necessario disporre di dati più dettagliati e appropriati, ed evidenziare i casi di presenza in lista di persone che hanno effettiva necessità di accoglienza in REMS (PRIORITARI), distinguerli da quelli per cui sono possibili alternative (NON PRIORITARI) e anche da quelli relativi alle persone che, essendo destinatarie di una misura di sicurezza temporaneamente non eseguibile, dovrebbero essere espunte dalla lista di attesa (TEMPORANEAMENTE NON INSERIBILI).
Secondo le predette indicazioni, al 31.12.2023 i presenti in lista di attesa regionale della Campania per l’ingresso in Rems sono n. 84, di cui solo 11 risultano PRIORITARI, mentre ben 52 sono NON PRIORITARI e 21 TEMPORANEMANETE NON INSERIBILI (Tabella n. 7).
In termini più operativi, solo il 13% delle persone presenti nella lista di attesa necessitano effettivamente del ricovero in REMS, mentre per il 62% è disponibile un PTRI alternativo alla REMS – sottoposto all’Autorità Giudiziaria per le valutazioni di competenza ai sensi della legge n. 81/2014, e per il restante 25% la misura disposta non può essere attualmente eseguita per le particolari definite condizioni e deve procedersi alla temporanea esclusione dalla lista, con inserimento in un elenco separato da monitorare periodicamente (art. 4 dell’Accordo Rep. Atti n. 188/CU/2022 - “Criteri per la tenuta delle liste di attesa”).
Il puntuale e costante monitoraggio dei dati delle persone in attesa di entrare in Rems, già effettuato prima del recepimento dell’Accordo di C.U. Rep. Atti n. 188 del 30/11/2023, ha inoltre permesso di effettuare un attento monitoraggio longitudinale (Tabella n. 8) da cui si può evidenziare quanto segue.
- Dal 2018 al 2022 le assegnazioni in REMS sono diminuite di circa il 47%, con una costante e maggiore applicazione di misure di sicurezza (MDS) PROVVISORIE; per l’anno 2023, seppur in misura superiore rispetto agli anni immediatamente precedenti, resta costante la maggiore applicazione di MDS provvisorie, che comunque risultano inferiori a quelle applicate nel 2018; queste evidenze trovano corrispondenza temporale con il progressivo perfezionamento di Accordi operativi con l’Autorità Giudiziaria conformi a tutte le indicazioni di cui all’art. 10 del più volte richiamato Accordo della Conferenza Unificata, che sono state avviate nel 2018 e concluse nel 2023 con tutti i Tribunali e le Procure della Repubblica del territorio regionale.
- Per l’anno 2023, si rileva una diminuzione dei pazienti per i quali è intervenuta una revoca o modifica della misura di sicurezza detentiva, che potrebbe essere interpretata come connessa ad un miglioramento della coerenza tra le misure applicate e le possibili soluzioni assistenziali predisposte dai servizi sanitari; a tal proposito è stata avviata la rilevazione del numero di tutti i provvedimenti di applicazione di Misura di sicurezza non detentiva intervenuti grazie all’attuazione tempestiva delle procedure degli accordi siglati con l’Autorità Giudiziaria, provvedimenti questi ultimi che di fatto prevengono l’inserimento in lista di attesa per le Rems e, riducendo le attività di collaborazione per la successiva modifica della misura, appaiono idonee a migliorare l’efficienza del sistema.
- Con riferimento all’anno 2023 - se si considerano i casi già inseriti in REMS (n. 22) e quelli per cui si si ritiene PRIORITARIO l’ingresso in Rems (n. 11) al 31.12.2023 - può ipotizzarsi, inoltre, un probabile miglioramento della concordanza tra le misure di sicurezza detentive applicate dall’Autorità Giudiziaria e le valutazioni dei Servizi sanitari dell’opportunità dell’inserimento in Rems, a documentazione di un tendenziale avvicinamento all’ideale ricorso al ricovero in REMS solo come extrema ratio insito nella legge n. 81/2014.
Al fine di ampliare le possibili valutazioni di adeguatezza dell’offerta di soluzioni assistenziali per i pazienti in misura di sicurezza, pur senza alcune pretesa di esaustività, è necessario rilevare e analizzare alcune evidenze relative alla capacità dei Servizi sanitari di predisporre i progetti individuali di presa in carico (PTRI) a favore delle persone presenti in REMS e, previa la valutazione della competente Autorità Giudiziaria, della loro concreta attuazione.
Si tratta di monitorare il livello di turnover delle REMS, che in assenza di livelli minimi di adeguatezza incide sull’efficienza dell’intero sistema, riducendo la capacità di accoglienza delle strutture e concorrendo a determinare esiti analoghi a quelli prodotti dall’inadeguato governo delle liste di attesa.
Per la regione Campania, i dati relativi all’anno 2023 – che sono sostanzialmente in linea con quelli rilevati dall’attivazione delle REMS - documentano una performance soltanto accettabile nell’attività di predisposizione dei PTRI (16 definiti sui 25 dovuti), ma una significativa capacità di indirizzare la presa in carico verso soluzioni non detentive da prospettare al Giudice, considerando che la necessità di proroga della permanenza in REMS è attestata in soli 6 casi su 16 (Tabella n. 9).
Circa il turnover delle REMS va, inoltre, sempre considerato come indicatore critico il protrarsi della permanenza in struttura nonostante la disponibilità di una soluzione alternativa che, per quanto alle valutazioni esclusivamente sanitarie, potrebbe determinare la dimissione del paziente. Come può evincersi dai dati dei pazienti presenti nelle REMS della Campania al 31.12.2023, nel 47,5% dei casi, a fronte del protrarsi del ricovero in REMS, in alcuni casi anche per più di 7 anni, è rilevabile la presenza di un PTRI alternativo da attuarsi in esecuzione di una misura di sicurezza non detentiva (Tabella n. 10), allo stato ancora in valutazione da parte della competente Autorità Giudiziaria ovvero, in limitati casi, non ritenuto idoneo “ad assicurare cure adeguate ed a fare fronte alla (…) pericolosità sociale” (nota 3) della persona.
Un miglioramento dell’efficacia delle attività finalizzate alla dimissione dalle REMS potrebbe incidere positivamente sulla complessiva adeguatezza dell’offerta, atteso che gli indicatori di operatività per le strutture della Campania, con 40 posti disponibili per il 2023, presentano un Tasso di Utilizzo del 99% (nota 4). Nel caso della Campania, il predetto miglioramento - rendendo disponibili ben 19 posti in REMS - potrebbe incidere positivamente sulla complessiva adeguatezza del sistema di presa in carico realizzando i seguenti due obiettivi:
- l’immediata accoglienza di tutte le 11 persone presenti, alla data considerata, nella lista di attesa prioritaria, con l’azzeramento della stessa;
- l’azzeramento della specifica criticità connessa alla presenza - attualmente già del tutto occasionale ovvero estremamente limitata e temporanea – della permanenza in carcere di persone destinatarie di una misura di sicurezza (c.d. “sine titulo”);
- la concreta possibilità di procedere verso l’obiettivo di azzeramento della lista di attesa generale (prioritaria e non prioritaria) per l’accoglienza in REMS, laddove si pervenga anche ad una prevalente e sollecita delle soluzioni prospettate dai servizi sanitari per garantire cure adeguate ed a fare fronte alla pericolosità sociale, di regola, in forma non detentiva.
Le indicazioni per il prosieguo del processo di superamento degli OPG
Preliminarmente appare necessario ribadire, sulla base delle evidenze rappresentate e delle considerazioni svolte, non solo la chiara assenza di un potenziamento dell’attuale offerta di posti nelle REMS ma anche l’inefficacia di un simile eventuale intervento, atteso che le criticità rilevate negli anni sono tutte da ricondurre ad ambiti operativi diversi.
Più specificamente, riguardo alle diversificate azioni prospettabili, prioritarie e potenzialmente efficaci nel perseguire gli obiettivi dati dal legislatore per il superamento degli OPG, i dati rilevati in Campania - conformi alle regolamentazioni vigenti sia quantitativamente che qualitativamente - appaiono confermare la preminenza degli ambiti di intervento propri dei Servizi Sanitari e dell’Autorità Giudiziaria, in piena corrispondenza con i due attori istituzionali ai quali, come evidenziato in premessa, la Legge 81/2014 ha attribuito la competenza per l’attuazione delle disposizioni introdotte.
Si precisa che, al di là del pieno e appropriato svolgimento dei compiti propri, ad entrambe le Amministrazioni e Autorità è richiesto di implementare quei rapporti di collaborazione indicati dall’art. 10 dell’Accordo n. 188 sancito dalla Conferenza Unificata il 30.11.2022 – ma già previsti con il pertinente e precedente Accordo del 2015 - in assenza dei quali ogni azione, seppure appropriata e sollecita, rischia di non determinare gli attesi esiti positivi.
In questa prospettiva, si ritiene di poter confermare anche l’appropriatezza dell’intervento sancito dalla Conferenza Stato-Regioni che, con l’Intesa Rep. Atti n. 58/CSR approvata il 28 aprile 2022, ha definito un Progetto nazionale di potenziamento dei Dipartimenti di Salute Mentale, comprensivo di specifiche attività per la presa in carico delle persone autrici di reato in condizione di infermità psichiche e sostenuto con risorse quantitativamente prossime al complessivo finanziamento di parte corrente per il superamento degli OPG ex decreto-legge 22 dicembre 2011, n. 211 convertito con legge 17 febbraio 2012, n. 9.
Se il prosieguo e la stabilizzazione del Progetto risulta, per quanto evidenziato, un contributo idoneo a sostenere maggiormente un sistema di cure territoriali e non detentive, alternativo e diverso dal ricorso al ricovero in REMS, una particolare attenzione deve comunque essere dedicata al monitoraggio dell’appropriatezza del complesso delle attività sanitarie e sociosanitarie che vengono garantite in esecuzione di misure non detentive, sia cautelari che di sicurezza.
La suddetta esigenza è stata anche considerata all’atto della definizione dell’Accordo della Conferenza Unificata n. 188/2022, laddove ha integrato nelle necessità operative di cui all’art. 14 anche l’avvio dell’utilizzo del Sistema informativo SMOP per “l’uniforme e continuo monitoraggio” non solo delle “attività delle REMS – con priorità per gli ingressi e le uscite, la definizione dei progetti terapeutico riabilitativi individuali ai sensi della legge n. 81/2014 , la gestione delle liste di attesa”, ma anche delle “informazioni sui percorsi di presa in carico sanitaria in applicazione di misure di sicurezza non detentive” che, ad oggi, non sono disponibili, se non in alcune realtà regionali e in misura ancora molto parziale.
Tutte le suddette attività, come documentato in precedenza, necessitano oggi di essere analizzate nell’ambito di un contesto da descrivere appropriatamente, sulla base di evidenze e non di opinioni, necessariamente a partire dalle reali informazioni qualitative e quantitative sulle presenze nei dismessi OPG e sulla consistenza delle Liste di attesa per l’accoglienza in REMS.
Resta sempre necessario prestare attenzione agli aspetti giuridici propri del campo in cui intervengono gli attuali Servizi sanitari. Ci si riferisce, in particolare, alla netta discontinuità con la legge n. 36 del 1904 determinatasi anche per l’assistenza psichiatrica agli autori di reato, prosciolti e non, a quasi 40 anni dal superamento dei manicomi, che ha accentuato la distonia con il Codice penale del 1930, che alla stessa legge fa riferimento, e con il sistema penale e penitenziario di gestione delle infermità psichiche, entrambi ancora incentrati sulla mera predisposizione di luoghi dove accogliere gli infermi di mente, in analogia con il sistema sanitario centrato sui manicomi, dove dovevano essere custodite e curate le persone affette per qualsiasi causa da alienazione mentale.
Anche la Corte Costituzionale – che, con la Sentenza n. 22/2022, ha ritenuto necessario evitare “l’integrale caducazione del sistema delle REMS, che costituisce il risultato di un faticoso ma ineludibile processo di superamento dei vecchi OPG” e prodotto “non solo un intollerabile vuoto di tutela di interessi costituzionalmente rilevanti” - ha valorizzato le criticità rilevate ed “evidenziato l’urgente necessità di una complessiva riforma di sistema”, sottolineando “ – come in altre analoghe occasioni (segnatamente, sentenza n. 279 del 2013; nonché recentemente, in diverso contesto, sentenza n. 32 del 2021) – che non sarebbe tollerabile l’eccessivo protrarsi dell’inerzia legislativa in ordine ai gravi problemi individuati”.
Emblematica ed esemplificativa delle richiamate necessità appare, tra l’altro, la difficoltà, o forse l’impossibilità, di rendere compatibile l’unicità della persona e dei suoi bisogni in un preciso tempo – che determina consequenziale l’univocità di una risposta, ancorché articolata, da parte dei servizi sociali e sanitari - con la pluralità degli interventi del sistema penale.
Come può evincersi dalla rilevante percentuale di misure di sicurezza non eseguibili giuridicamente (c.d. misure Temporaneamente Non Eseguibili, da espungersi dalla Lista di Attesa REMS), appare evidente che alla stessa persona può oggi essere disposta contemporaneamente una misura di sicurezza ed una misura cautelare, sebbene ciascuna delle predette misure sia fondata su valutazioni opposte circa la capacità di intendere e di volere per infermità psichica della stessa persona.
Note
Nota 1 Il Sistema informativo SMOP è un applicativo web totalmente realizzato e gestito dalla Regione Campania – Laboratorio territoriale di sanità penitenziaria “Eleonora Amato” – articolazione di coordinamento della rete regionale sanitaria penitenziaria della Regione Campania – esclusivamente con risorse professionali, finanziarie e tecnologiche pubbliche (risorse del Fondo sanitario nazionale vincolate alla realizzazione degli obiettivi del Piano sanitario Nazionale e alle funzioni sanitarie trasferite ex DPCM 01.04.2008). Il sistema è registrato presso la SIAE nel Registro pubblico per i programmi per elaboratore in data 13.05.2016 al numero 010667. Il sistema SMOP è stato formalmente reso disponibile dalla Regione Campania, senza oneri, alle altre Amministrazioni ed Autorità coinvolte nel processo di superamento degli OPG (comprese Regioni, PP.AA, Ministero della Salute, Ministero della Giustizia, Autorità Giudiziaria, Garanti dei diritti delle persone private della libertà personale) nella seduta del Comitato Paritetico Inter-istituzionale del 18.06.2014. Il Sistema - attualmente adottato, in convenzione non onerosa, da tutte le Regioni e PP.AA. (ad eccezione della Valle d’Aosta) – è stato configurato come specifico strumento di monitoraggio per ilo superamento degli OPG con l’Accordo Rep. Atti n. 188/CU sancito dalla Conferenza Unificata il 30.11.2022 (art. 14).
Nota 2 DGRC n. 654 del 6 dicembre 2011 (“Recepimento e provvedimenti attuativi dell'Accordo del 13 ottobre 2011 tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano sul documento recante "Integrazioni agli indirizzi di carattere prioritario sugli interventi negli Ospedali Psichiatrici Giudiziari OPG e le Case di Cura e Custodia CCC di cui all'Allegato C al DPCM 1° Aprile 2008" - con allegati”).
Nota 3 Legge 30 maggio 2014, n. 81.
Nota 4 Per l’anno 2023. Fonte: Sistema informativo per il monitoraggio del superamento degli OPG “SMOP”).
Appendice
P.U.R. Campania ex Accordo CU 188/2022. Monitoraggio complessivo delle attività comprensivo delle informazioni definite dall’Organismo di coordinamento per il superamento degli OPG ex L. 81/2014
(Fonte: Sistema informativo per il monitoraggio del superamento degli OPG “SMOP”).